Qytetarët shqiptarë kanë pritur më shumë se dy dekada që e drejta kushtetuese për të propozuar projekt-ligje të garantohet edhe me një ligj të posaçëm. Vetëm në vitin 2019 Parlamenti i Shqipërisë ka miratuar ligjin 54/2019 “Për nismën ligjvënëse të zgjedhësve në Republikën e Shqipërisë” që u jep mundësi 20 mijë zgjedhësve të jenë nismëtarë të propozimit të një ligji.
Që nga hyrja në fuqi e ligjit janë shënuar pesë raste të nismave të tilla. Këto konstatime janë pjesë e studimit mbi instrumentet ligjorë dhe sfidat e angazhimit të qytetarëve dhe të Shoqërisë Civile në proceset vendimmarrëse dhe legjislative të Kuvendit të realizuar së fundmi nga Komiteti Shqiptar i Helsinkit. Autorët e studimit e kanë analizuar praktikën e nismave ligjore nga qytetarët edhe në aspektin krahasimor me normën juridike të Bashkimit Evropian, duke identifikuar edhe “hapësirat” që lë legjislacioni shqiptar. Pavarësisht se sipas ekspertëve ligji shqiptar i miratuar para tre vitesh konsiderohet cilësor.
Në këtë logjikë, autorët theksojnë që në fillim, se nisma legjislative nga qytetarët nuk mund të konsiderohet si një mjet i pastër i demokracisë së drejtpërdrejtë, pasi vendimmarrja lidhur me të i takon organit që ushtron pushtetin legjislativ, sikurse është Kuvendi. Ky element përbën një nga dallimet kryesore të nismës legjislative të zgjedhësve nga referendumet, të cilat konsiderohen si një mjet plotësisht i pastër i demokracisë së drejtpërdrejtë. “Pavarësisht nga ky fakt, duke pasur parasysh debatet që zhvillohen në të gjithë Evropën mbi mangësitë e institucioneve dhe rritjen e interesave të shoqërisë demokratike dhe qytetarëve për t’u përfshirë më shumë në proceset demokratike, nisma legjislative e qytetarëve po konsiderohet gjithnjë e më shumë si një mënyrë e denjë për të korrigjuar papërsosmërinë e pashmangshme të demokracisë përfaqësuese ose indirekte”, shkruhet në raport.
Rastet e nismave ligjore nga qytetarët
Një vit pas miratimit të Ligjit Nr.54/2019, përkatësisht gjatë vitit 2020, tri Organizata të Shoqërisë Civile, i janë drejtuar KQZ-së për t’u pajisur me fletët tip për mbledhjen e nënshkrimeve për propozimin e tri nismave ligjore. Nisma e parë ka qenë projektligji “Për disa shtesa dhe ndryshime në Ligjin Nr.7895, datë 27.01.1995, “Kodi Penal i RSH-së”.
Gjatë periudhës objekt i këtij raporti studimor, kjo është e vetmja nismë e suksesshme që është depozituar dhe shqyrtuar nga Kuvendi dhe që ka siguruar mbështetje të gjerë, përkatësisht nga 37,000 zgjedhës. Nisma legjislative propozonte disa nene të reja në Kodin Penal, me qëllim mbrojtjen juridike penale të kafshëve ndaj akteve të paligjshme të ndërmarra për dëmtimin apo asgjësimin e tyre. Organizata, e cila e ka përfaqësuar nismën legjislative, është “Animal Rescue Albania”.
Në një moment të shqyrtimit parlamentar të nismës Kuvendi ka dashur ti bashkohet nismës në mënyrë që nisma të mos mbetej produkt i “pastër” i Shoqërisë Civile, por të bashkohej me nismën e propozuar nga një grup deputetësh të Partisë Socialiste. Rreth 1 muaj më vonë, në qershor 2019, Komisioni i Ligjeve shqyrtoi bashkërisht dy nismat legjislative: atë të depozituar nga ana e deputetëve të subjektit zgjedhor të lartpërmendur dhe atë të depozituar nga zgjedhësit.
Autorët e studimit kanë konstatuar se varianti përfundimtar që Komisioni Parlamentar ka kaluar për shqyrtim në seancë plenare ka reduktuar dispozitat e sugjeruara nga ana e zgjedhësve. Sipas studimit ndërhyrjet e realizuara në dispozitat fillestare të propozuara nga zgjedhësit nuk janë vetëm të një natyre tekniko-legjislative, por edhe përmbajtësore.
Në muajin qershor 2020, disa organizata i kanë kërkuar KQZ-së t’i pajisë me formularët për mbledhjen e nënshkrimeve për projektligjin “Për krijimin e Regjistrit Kombëtar të Autorëve të Krimeve Seksuale”. Organizatat nismëtare zhvillojnë aktivitetin në fushën e të drejtave të grave dhe vajzave si dhe barazisë gjinore, përkatësisht, qendra “Linja e Këshillimit për Gra dhe Vajza”, shoqata “Rrjeti i fuqizimit të gruas në Shqipëri” dhe qendra “Aleanca Gjinore për Zhvillim”. Aktivistët e tyre arritën të marrin 22,428 nënshkrime nga zgjedhësit që mbështetën nismën. Pas verifikimit, këto nënshkrime rezultuan të rregullta. Kjo bëri që nisma të regjistrohej nga KQZ-ja më 2 shkurt 2021.
Nga verifikimet e kryera në faqen zyrtare të Kuvendit rezulton se projektligji “Për krijimin e regjistrit kombëtar të autorëve të veprave penale me natyrë seksuale”, është depozituar më 10 nëntor 2021, 8 muaj pas regjistrimit të nismës nga KQZ-ja. Pesë ditë para, më 5 nëntor 2021, një projektligj tjetër, me objekt të ngjashëm dhe me titullin “Për Regjistrin Kombëtar të të dënuarve për krime seksuale”, është depozituar si nismë e një deputeteje. Sipas relacionit shoqërues të projektligjit që vjen me nismë deputeti, rezulton se projektligji është përgatitur nga Qendra për Mbrojtjen e të Drejtave të Fëmijëve në Shqipëri (CRCA/EPCAT), me asistencë të ekspertëve të fushës dhe konsultim me shoqërinë civile dhe institucionet publike që punojnë për të drejtat e fëmijëve në Shqipëri.
Meqenëse të dy projektligjet kishin të njëjtin qëllim, Komisioni i Ligjeve vendosi të ngrejë një grup pune me përfaqësues nga Ministria e Brendshme, Ministria e Drejtësisë, AKSHI, Komisioneri për të Drejtën e Informimit dhe Mbrojtjen e të Dhënave Personale (Zyra e Komisionerit) nën drejtimin e relatores së Komisionit të Ligjeve, me qëllim shkrirjen e të dy drafteve në një të vetëm dhe sjellja e tyre në formatin e duhur. Më 21 korrik 2022, afro 9 muaj pas depozitimit të të dyja nismave, Kuvendi i Shqipërisë ka miratuar variantin e dakordësuar dhe të miratuar në Komisionin e Ligjeve (pas marrjes së mendimit edhe nga komisione të tjera parlamentare), duke votuar në seancë plenare Ligjin Nr.62/2022 “Për regjistrim kombëtar të të dënuarve për krime seksuale”.
Autorët e studimit kanë konstatuar së në disa raste nismat e shoqërisë civile për propozime ligjore me mbështetjen e zgjedhësve në momentet e fundit depozitohen në Kuvend edhe si nisma deputetësh.
Rekomandimet
Në koherencë me analizën ligjore të kryer nga ekspertja e angazhuar për pjesën e parë të këtij raporti studimor, si dhe analizën e sfidave që ka diktuar praktika e zbatimit të legjislacionit të vendit tonë për konsultimin publik, peticionet dhe nismat legjislative qytetare gjatë pesë viteve të fundit, KShH vlerëson të nevojshëm adresimin e rekomandimeve në vijim, zbatimi i të cilëve do t’i jepte një shtysë pozitive fuqizimit dhe efikasitetit të këtyre instrumenteve parlamentarë në dobi të qytetarëve dhe OSHC-ve dhe interesit publik në tërësi.
Autorët e studimit rekomandojnë plotësimin e Nenit 36 të Rregullores së Kuvendit që të parashikojë në mënyrë më të qartë dhe të plotë afatet e konsultimit publik, format dhe mënyrat e konsultimit, si dhe detyrimin e komisioneve parlamentare për të informuar subjektet e konsultuara se cilat rekomandime janë marrë parasysh dhe për t’i njohur ato me përmbledhjen e argumenteve për ato rekomandime që nuk janë marrë parasysh.
Rekomandohet një strukturim i faqes së Kuvendit, që përmban një rubrikë të posaçme për çdo fazë të procedurës parlamentare, nga depozitimi i një projektligji deri në shqyrtimin e tij në seancë plenare. Kuvendi ynë mund të huazojë gjithashtu praktika pozitive për sa u takon veçanërisht nismave legjislative që mbështeten nga të paktën 20,000 zgjedhës. Një model referues që mund të huazohet është ai i Komisionit Evropian, i cili ka krijuar një hapësirë të posaçme për iniciativat e depozituara nga qytetarët evropianë.
Kuvendi duhet të krijojë regjistër elektronik, të aksesueshëm nga publiku, të regjistrimit të nismave legjislative të nënshkruara nga të paktën 20,000 zgjedhës. Ky regjistër t’i vendoset në dispozicion grupit nismëtar për ta lehtësuar punën e tij gjatë fazës së mbledhjes së nënshkrimeve të nevojshme, si dhe për të patur akses në faza të mëtejshme të procesit të shqyrtimit të projektligjit.
E drejta e nënshkrimit elektronik të nismës legjislative nga zgjedhësit nuk rezulton të jetë zbatuar deri tani në praktikë, pasi kuadri ynë ligjor duhet të krijojë lehtësi dhe të parashikojë infrastrukturën e nevojshme teknologjike, që i garanton çdo zgjedhësi të nënshkruajë elektronikisht një nismë pa kosto. Ky shërbim i veçantë i nënshkrimit elektronik duhet t’i garantohet çdo individi, përdorues të e-albania që është zgjedhës në Republikën e Shqipërisë, pa pengesa dhe në përputhje me standardet që garantojnë vlefshmërinë e tij nga organet kompetente.
Ligji për nismat ligjore të zgjedhësve parashikon që shkelja e procedurave dhe afateve, që lidhen me mbledhjen e nënshkrimeve dhe regjistrimin e nismës, nga personat përgjegjës përbën kundërvajtje administrative dhe dënohet me gjobë nga 50,000 deri në 100,000 lekë. Sipas autorëve të studimit kjo dispozitë është evazive dhe e paqartë dhe krijon premisa të dëmshme për sanksionet administrative, veçanërisht për ato që mund të aplikohen ndaj përfaqësisë apo komitetit nismëtar. Kjo dispozitë ka nevojë të qartësohet në të ardhmen, duke patur parasysh edhe vlerësimet e Komisionit të Venecias dhe ODIHR-it.
Sipas Nenit 8/1 të Ligjit Nr.54/2019, mbledhja e nënshkrimeve për një nismë ligjvënëse bëhet në mjedise publike ose private, të cilat caktohen me vendim të kryetarit të njësisë përkatëse të qeverisjes vendore. Autorët rekomandojnë që edhe ky nen ka nevojë të rishikohet pasi nuk reflekton plotësisht rekomandimin e Komisionit të Venecias dhe ODIHR-it, të cilët kanë vendosur theksin te konsultimi dhe dakordësimi midis nismëtarëve dhe organeve të qeverisjes vendore, në rastet kur mbledhja e nënshkrimeve propozohet të bëhet në vende publike.
Rregullorja e Kuvendit nuk parashikon dispozita për hapësirën që kanë nismëtarët e një projektligji që vjen nga 20,000 zgjedhës për t’u dëgjuar në procedurat parlamentare. Rregullorja e lë në dorë të kryetarit të komisionit parlamentar dhe drejtuesit të seancës plenare të ftojnë anëtarët e komisionit apo deputetët për pyetje drejtuar nismëtarëve të projektligjit. Rregullorja të ketë disa parashikime speciale, që ofrojnë standardet më të mira për shqyrtimin e nismave legjislative qytetare.
Në Nenin 68, Pika 2 e Rregullores, parashikohen një sërë elementësh teknikë që duhet të reflektohen në përmbajtje të relacionit shoqërues të nismës legjislative, dispozitë që u përshtatet më shumë nismave të depozituara nga Këshilli i Ministrave, që disponon burimet e duhura njerëzore për t’iu përgjigjur respektimit të një skalete të tillë relacioni. Për nismat e 20,000 zgjedhësve, por edhe për ato të propozuara nga deputetë, kërkesa të tilla kanë një nivel të lartë burokracie dhe angazhimi ndaj vlen të rishikohen dhe zbuten, në të kundërt vështirësojnë përmbushjen dhe plotësimin e tyre në praktikë si rezultat i burimeve të kufizuara njerëzore dhe financiare.
Në funksion të transparencës karshi publikut, motivi i kthimit të projektligjit te nismëtari duhet të dokumentohet në faqen (rubrikën) përkatëse të Kuvendit, ku gjendet i publikuar teksti i projektligjit dhe relacioni i tij shoqërues, duke pasqyruar gjithashtu faktin nëse nisma është tërhequr nga vetë nismëtari dhe datën e tërheqjes së saj.
